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　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或向種糧者傾斜 政策調(diào)整還有后手

從“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼試點(diǎn)，到將“三補(bǔ)貼”（良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼）整合為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，再到對(duì)漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。中國(guó)中央層面上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，正在進(jìn)行一系列重大改革。

據(jù)一位接近農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家介紹，目前中國(guó)中央層面上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目有50多種，在接下來(lái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革中，對(duì)絕大部分的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策都將做出大力度的改革、調(diào)整。像業(yè)內(nèi)關(guān)注的“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼將會(huì)由大豆、棉花，擴(kuò)展至三大主糧，而“三補(bǔ)貼”整合試點(diǎn)將在2016年向全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本上實(shí)行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，將會(huì)向種糧大戶、種糧能手和其它新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。簡(jiǎn)單而言，就是誰(shuí)種地誰(shuí)種糧，國(guó)家才會(huì)給誰(shuí)補(bǔ)貼。并不是像現(xiàn)在，只要在農(nóng)村承包了耕地，就能享受各種種地、種糧補(bǔ)貼。

不過(guò)，從去年有關(guān)部門(mén)針對(duì)棉花、大豆推出的“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼試點(diǎn)、今年實(shí)施的整合“三補(bǔ)貼”試點(diǎn)來(lái)看，新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革也存在一些問(wèn)題和矛盾?！澳繕?biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼的矛盾在于，從理論上講，改革的方向很對(duì)，但實(shí)際操作起來(lái)很難，甚至抬高了補(bǔ)貼成本；整合“三補(bǔ)貼”后帶來(lái)的問(wèn)題是，擁有承包地的很多農(nóng)戶，都開(kāi)始籌劃著提高農(nóng)地租金。

前述接近農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家分析表示，雖然“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼、整合“三補(bǔ)貼”兩類(lèi)試點(diǎn)改革，都出現(xiàn)了一些矛盾和問(wèn)題，但整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革向種糧大戶傾斜、向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜、向規(guī)模經(jīng)營(yíng)傾斜的大方向是對(duì)的，未來(lái)還需要積累一些試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，才能對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行重大改革。

“普惠制”弊端

目前中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施的各種補(bǔ)貼政策，主要都是以“普惠制”的方式實(shí)施，比如自2002年以來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)施的良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱(chēng)“四補(bǔ)貼”），以及2004年以來(lái)，陸續(xù)推出的糧食最低收購(gòu)價(jià)、主要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策（簡(jiǎn)稱(chēng)“托市政策”）。這些政策對(duì)提高農(nóng)民收入，都起到較大的推動(dòng)作用。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在2014年全國(guó)兩會(huì)上表示，2013年僅僅是“四補(bǔ)貼”，中央財(cái)政對(duì)口農(nóng)民的直接補(bǔ)貼就高達(dá)1600多億元。而在實(shí)施“托市政策”當(dāng)中，中央財(cái)政為種糧、種地農(nóng)民，為農(nóng)村養(yǎng)殖戶，所支付的各種補(bǔ)貼性收入，總計(jì)數(shù)額就更為巨大。如果再加上其它名目繁多的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，現(xiàn)在中央財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億元。

“四補(bǔ)貼”和“托市政策”實(shí)施十多年，目前已經(jīng)暴露出諸多矛盾和問(wèn)題?！八难a(bǔ)貼”政策存在的主要問(wèn)題是，只要是擁有政策性承包地的農(nóng)民，不管種不種地，種不種糧，每一畝地，每年基本上都可以拿到90元左右的國(guó)家補(bǔ)貼。這樣造成的結(jié)果是，有的農(nóng)民拿到補(bǔ)貼后，轉(zhuǎn)身去城里打工了，而靠租地種糧的人，又享受不到種糧種地補(bǔ)貼。

“托市政策”出現(xiàn)的矛盾是，國(guó)家逐年提高主要農(nóng)產(chǎn)品的最低收購(gòu)價(jià)格，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)包括兩家在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，都比國(guó)際價(jià)格高出一大截，而國(guó)家儲(chǔ)備的糧食又由于各種原因賣(mài)不出去，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)整個(gè)糧食市場(chǎng)出現(xiàn)扭曲，糧油類(lèi)加工企業(yè)叫苦不迭，國(guó)家財(cái)政也是因此嚴(yán)重受損。

在“四補(bǔ)貼”和“托市政策”之外，近些年國(guó)家推行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品加工補(bǔ)貼、漁業(yè)柴油補(bǔ)貼、畜牧良種補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)政策，也出現(xiàn)各種各樣矛盾、問(wèn)題。業(yè)內(nèi)較為一致的看法是，應(yīng)該及早對(duì)“普惠制”的補(bǔ)貼辦法進(jìn)行大力度改革。

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后就提出建議，國(guó)家應(yīng)該盡快改變“普惠制”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，減輕國(guó)家財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，同時(shí)也讓真正種糧種地的主體能從中受益。

前述接近農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在最近幾年全國(guó)兩會(huì)代表的議案、提案中，有不少都建議盡快對(duì)“普惠制”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等方面，也先后進(jìn)行了大量調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，才先后推出棉花和大豆的“目標(biāo)價(jià)格”政策試點(diǎn)、整合“三補(bǔ)貼”試點(diǎn)、漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼調(diào)整等政策。預(yù)計(jì)更大范圍的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，將在2016年展開(kāi)。

新改革隱憂

國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等方面是在去年四五月，先后公布了棉花、大豆的“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼政策。在“目標(biāo)價(jià)格”政策試點(diǎn)一年多后，相關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)，在具體的執(zhí)行過(guò)程中，“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼也并不算完美，而且還存在像操作難度大、實(shí)施成本高等較為復(fù)雜的問(wèn)題和矛盾。

新疆維吾爾自治區(qū)是去年實(shí)施棉花“目標(biāo)價(jià)格”的試點(diǎn)地區(qū)，政策的要求是，棉農(nóng)要到政府指定的特定機(jī)構(gòu)交售棉花，才有權(quán)利享受到“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼的好處。東方艾格農(nóng)業(yè)咨詢公司分析師馬文峰認(rèn)為，這樣做的壞處是，政府給指定的棉花收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)帶來(lái)壟斷性機(jī)會(huì)，而一些收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)還可能通過(guò)對(duì)棉花壓級(jí)壓價(jià)及其他方面的尋租，來(lái)盤(pán)剝棉農(nóng)利益，甚至還使國(guó)家支付大量額外補(bǔ)貼。

馬文峰認(rèn)同“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼的大方向，但認(rèn)為現(xiàn)在相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的棉花、大豆補(bǔ)貼政策，有悖于市場(chǎng)化改革的初衷，他建議，政府應(yīng)該只按種植面積對(duì)棉農(nóng)進(jìn)行“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼，這樣操作起來(lái)可以節(jié)約成本，也可以實(shí)現(xiàn)充分市場(chǎng)化。

前述接近農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，從去年的執(zhí)行情況來(lái)看，除了操作困難、成本太高，還出現(xiàn)了棉花價(jià)格下降、農(nóng)戶和收購(gòu)機(jī)構(gòu)串聯(lián)起來(lái)騙取補(bǔ)貼等問(wèn)題。對(duì)于馬文峰提出的按種植面積補(bǔ)貼辦法，該專(zhuān)家的說(shuō)法是，單純按面積、按產(chǎn)量、按銷(xiāo)售量，去補(bǔ)貼種植農(nóng)戶都會(huì)有漏洞，目前相關(guān)方面正在積極籌劃對(duì)“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼措施做進(jìn)一步的改進(jìn)。

據(jù)悉，按照國(guó)家發(fā)改委等方面的計(jì)劃，在對(duì)棉花、大豆的“目標(biāo)價(jià)格”試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，下一步將對(duì)玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品種也實(shí)施“目標(biāo)價(jià)格”改革，再往后，將會(huì)對(duì)小麥、水稻也推行該項(xiàng)政策。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，“目標(biāo)價(jià)格”政策比較適用于棉花、大豆、糖等非主糧品種，而對(duì)于三大主糧，尤其是小麥、水稻兩大口糧，官方應(yīng)該持審慎態(tài)度，以免影響到農(nóng)民的種糧積極性。

與“目標(biāo)價(jià)格”實(shí)施的情況不同，今年5月農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合推出的整合“三補(bǔ)貼”政策試點(diǎn)、7月推出的漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策，目前都還沒(méi)顯現(xiàn)出同樣復(fù)雜的問(wèn)題。不過(guò)，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從山西、河南等地也了解到，現(xiàn)在擁有承包地的很多農(nóng)戶，已經(jīng)開(kāi)始籌劃著提高耕地租金，以此來(lái)彌補(bǔ)整合“三補(bǔ)貼”后帶來(lái)的“損失”。

對(duì)于下一步農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的方向和目標(biāo)，前述接近農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)家補(bǔ)充表示，整體上，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革將會(huì)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等主體傾斜，大的目標(biāo)還是以保障國(guó)家糧食安全為主；對(duì)于新的改革中還可能出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，將會(huì)在繼續(xù)探索新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性，重點(diǎn)解決損害國(guó)家和農(nóng)民利益的主要矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題。