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　　土地確權(quán)：承包地有了“身份證”

?　 開(kāi)欄的話(huà)：黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程。即日起，本報(bào)在“奮進(jìn)新征程　建功新時(shí)代”欄目下開(kāi)設(shè)“偉大變革”子欄目，從三農(nóng)領(lǐng)域的變革性實(shí)踐、突破性進(jìn)展、標(biāo)志性成果入手，回顧梳理黨的十八大以來(lái)中央推進(jìn)三農(nóng)工作的戰(zhàn)略考量、決策過(guò)程，通過(guò)三農(nóng)領(lǐng)域的巨大變化反映黨領(lǐng)導(dǎo)人民攻堅(jiān)克難、推進(jìn)變革的生動(dòng)實(shí)踐，展現(xiàn)人民踔厲奮發(fā)、篤行不怠的精神風(fēng)貌。

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　　在湖南省產(chǎn)糧大縣常德市桃源縣，小馬山村今年的春耕掀起一陣小“風(fēng)波”。聽(tīng)說(shuō)村里要推平田埂，200多戶(hù)村民一下子“炸開(kāi)了鍋”：“田埂一平，以后分不清哪塊田是誰(shuí)家的，怎么辦？”“要是將來(lái)恢復(fù)時(shí)，我家田面積少了，怎么辦？”……

　　推平田埂利于農(nóng)機(jī)操作和降低人力成本，還能增加農(nóng)田面積。但預(yù)期中的利好，抵消不了村民心頭的顧慮。最后讓僵持局面“破冰”的，是村里公示的土地確權(quán)底圖。

　　底圖上，各家各戶(hù)田地四至、面積等信息清清楚楚。每次推平田埂前，村干部、村民小組組長(zhǎng)、村民和流轉(zhuǎn)這塊土地的種糧大戶(hù)，必須同時(shí)在場(chǎng)，根據(jù)底圖在田間實(shí)地打上木樁做記號(hào)，并簽字確認(rèn)。

　　一張土地確權(quán)圖，一本《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，讓農(nóng)民更放心地甩開(kāi)膀子謀發(fā)展。

　　小馬山村“活”起來(lái)的田地，得益于農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的全面推開(kāi)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村承包地確權(quán)問(wèn)題，開(kāi)展承包地確權(quán)登記頒證——這項(xiàng)旨在進(jìn)一步明晰農(nóng)村承包地“屬于誰(shuí)”的工作由試點(diǎn)向全國(guó)推開(kāi)。這十年來(lái)，確權(quán)登記給農(nóng)村承包地上了“戶(hù)口”，頒證則給承包地發(fā)了“身份證”，既穩(wěn)了承包關(guān)系，也活了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

　　“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”在黨的十九大會(huì)場(chǎng)，習(xí)近平總書(shū)記擲地有聲的話(huà)語(yǔ)，給全國(guó)農(nóng)民吃下了又一顆“定心丸”。

　　今年是黨的二十大召開(kāi)之年，回望農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證歷程，是繼土地改革、家庭承包之后最廣泛、最深入、涉及和動(dòng)員農(nóng)民群眾最全面的一次農(nóng)村土地工作，為農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和維護(hù)億萬(wàn)農(nóng)民群眾切身利益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　復(fù)雜浩繁但意義深遠(yuǎn)的工作

　　什么是廣袤農(nóng)村最重要、最基本、最廣泛的生產(chǎn)要素？土地。土地是億萬(wàn)農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。承包地確權(quán)登記頒證，則是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)、關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

　　曾經(jīng)，一些農(nóng)村承包地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明，農(nóng)民手中缺少土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)憑證，既影響農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也制約著土地在資源配置中作用的發(fā)揮。

　　吉林省舒蘭市德勝村村民錢(qián)忠凱就遇到過(guò)這樣的難題：一直在外經(jīng)商的他，老早就想把地流轉(zhuǎn)出去，既省心又有收入?？杀P(pán)算來(lái)盤(pán)算去，老錢(qián)心里還是不放心：“11畝地分成了5塊，村南村北都有。后來(lái)又跟村里人換了地，時(shí)間一長(zhǎng)自己都搞不清了。這樣亂的地，要是再流轉(zhuǎn)給人家，以后找不著咋辦？一家人吃啥喝啥？”

　　和老錢(qián)的想法類(lèi)似，許多農(nóng)民為求安心，只能牢牢守住自己的幾塊零散地，但也在為地塊過(guò)于細(xì)碎、農(nóng)機(jī)手不愿來(lái)、耕種成本高等現(xiàn)實(shí)困難犯愁。此外在一些農(nóng)村，土地矛盾糾紛成了較為突出的問(wèn)題，影響著農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定……

　　為有效解決這些問(wèn)題，2013年中央一號(hào)文件首次提出，全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明確用5年左右時(shí)間完成這項(xiàng)工作。截至2018年年底，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證基本完成，覆蓋全國(guó)2838個(gè)縣（市、區(qū)）、3.4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55萬(wàn)多個(gè)行政村，累計(jì)精準(zhǔn)測(cè)量11億個(gè)地塊、15億多畝承包地，清理2億多農(nóng)戶(hù)檔案資料。

　　這是一項(xiàng)復(fù)雜浩繁、非常具體的工作，需要大量人財(cái)物投入，有著嚴(yán)格法律政策規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，涉及權(quán)屬調(diào)查、糾紛調(diào)處、審核公示、完善合同、建立健全數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)、建立登記簿、頒發(fā)證書(shū)、資料歸檔等一系列程序。

　　如此大力投入、轟轟烈烈，是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，加快生產(chǎn)力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求，亦是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、消除土地糾紛隱患、保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。

　　穩(wěn)定是為了更好放活，放活是為了長(zhǎng)久穩(wěn)定。只有開(kāi)展確權(quán)登記頒證，把農(nóng)民承包地權(quán)屬搞清、面積搞準(zhǔn)，才能解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂(yōu)，承包地才能流轉(zhuǎn)得動(dòng)、流轉(zhuǎn)得久，新型經(jīng)營(yíng)主體才敢放心精心搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此，土地才能被充分有效利用，農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益才能更好實(shí)現(xiàn)，承包關(guān)系才更能保持長(zhǎng)久穩(wěn)定。

　　后來(lái)的事實(shí)也表明，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證確實(shí)給農(nóng)村長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展注入了活力。基本完成確權(quán)登記頒證后，廣東省河源市又推出一攬子支持政策，引導(dǎo)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)取得較好成效。截至2020年年底，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案的全市承包耕地流轉(zhuǎn)面積36.61萬(wàn)畝，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積18.67萬(wàn)公頃，推動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化、高質(zhì)量發(fā)展，也讓更多農(nóng)民心里更踏實(shí)、腰包更鼓。類(lèi)似的變化，正發(fā)生在華夏大地上的眾多村莊中。

　　碳原子如何煉成金剛石

　　“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，原則上確權(quán)到戶(hù)到地。在尊重農(nóng)民意愿前提下，也可確權(quán)確股不確地?！?/p>

　　“此次工作是對(duì)現(xiàn)有承包關(guān)系的確認(rèn)，不是打亂重來(lái)！要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書(shū)為依據(jù)，確認(rèn)承包地歸屬?！?/p>

　　“要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛。政府不能缺位，要發(fā)揮好引導(dǎo)、服務(wù)、仲裁作用，但絕不能越俎代庖?！?/p>

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　　在全國(guó)各地農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證相關(guān)工作會(huì)議上，這些重要原則被頻頻強(qiáng)調(diào)，凝聚起各地干部規(guī)范科學(xué)開(kāi)展工作的共識(shí)。

　　從2014年開(kāi)始，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)工作的通知》、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿證樣式等部委文件密集下發(fā)，內(nèi)容涉及檔案管理、信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)、登記簿證樣式、確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)技術(shù)、土地承包合同示范文本、確權(quán)登記頒證成果圖制圖規(guī)范等。1項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、4項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和10個(gè)規(guī)范性文件先后制定，完善了全國(guó)確權(quán)登記頒證工作的全流程操作指南，讓地方確權(quán)登記頒證工作有了實(shí)用明晰的指引。

　　不過(guò)，有了明確的政策指引和之前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，還不能說(shuō)實(shí)際工作就一定能順利做好、高枕無(wú)憂(yōu)了。打個(gè)比方，碳原子雜亂無(wú)章地堆在一塊，就是世界上最軟的東西——石墨；如果有規(guī)律地堆在一起，就成了世界上硬度最高的東西——金剛石。相似的道理，開(kāi)展確權(quán)登記頒證畢竟是新鮮事物，各地只有尊重客觀規(guī)律，注重工作方法，才能煉出經(jīng)得起歷史和人民檢驗(yàn)的“金剛石”。

　　湖南省多地優(yōu)化工作方式和程序，在原農(nóng)業(yè)部“九步工作法”基礎(chǔ)上，完善總結(jié)了“摸底制圖、調(diào)查指界、公示確認(rèn)”的“三步工作法”，既解決了技術(shù)設(shè)施問(wèn)題，保證了面積精準(zhǔn)、四至清晰的技術(shù)要求，又使操作更加方便明了。

　　在廣西貴港市港北區(qū)，干部到田間地頭、百姓家中給農(nóng)民講政策、擺道理，同時(shí)嚴(yán)把丈量測(cè)繪關(guān)，張榜公示，及時(shí)發(fā)布確權(quán)登記工作情況，讓農(nóng)民知曉利害、心里亮堂。確權(quán)登記頒證贏得了群眾廣泛支持與參與。

　　為解決農(nóng)戶(hù)承包地細(xì)碎化問(wèn)題，促進(jìn)承包地塊相對(duì)連片，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，廣東省激勵(lì)農(nóng)民在權(quán)屬清晰、自愿互利基礎(chǔ)上互換并地，然后再確權(quán)登記頒證。如確權(quán)登記頒證后，同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)有互換并地愿望，可由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)戶(hù)與戶(hù)間互換并地。

　　四川省綿陽(yáng)市涪城區(qū)則利用數(shù)字真彩色航空影像，建立了適合本地需求的確權(quán)登記頒證信息化系統(tǒng)及管理應(yīng)用平臺(tái)，包括調(diào)查數(shù)據(jù)管理、登記管理、權(quán)證管理、流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)、糾紛仲裁管理等功能。對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，解決了傳統(tǒng)測(cè)量方法存在面積誤差、定位不準(zhǔn)，傳統(tǒng)管理方式效率低、功能單一等問(wèn)題……

　　就這樣，確權(quán)登記頒證工作在廣袤田野上漸漸扎根，以星火燎原之勢(shì)覆蓋全國(guó)，扎扎實(shí)實(shí)摸清了家底，給億萬(wàn)農(nóng)民確了實(shí)權(quán)、頒了鐵證。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)各地開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”，進(jìn)一步鞏固確權(quán)成果，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證率已超過(guò)96％。

　　一筆可供挖掘的巨大財(cái)富

　　各地實(shí)踐表明，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證除了有利于穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，提高土地資源利用效率，還正釋放出越來(lái)越廣泛的紅利。

　　湖南省曾算過(guò)這樣一筆賬：搞好確權(quán)登記頒證，全省6200萬(wàn)畝土地就是融資“本錢(qián)”。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，假若一畝地貸款4000元，那么全省就可貸到2400多億元。這無(wú)疑會(huì)給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是面臨更大發(fā)展壓力的農(nóng)業(yè)縣，帶來(lái)可觀的金融支持。而在寧夏回族自治區(qū)，通過(guò)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，可為農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體授信增信，提高其貸款額度，并加大保險(xiǎn)支持力度，使“死數(shù)據(jù)”變成了“活信息”。

　　點(diǎn)點(diǎn)鼠標(biāo)，各村各戶(hù)的土地承包信息就在電腦屏幕上一目了然。其中蘊(yùn)含的海量數(shù)據(jù)，是一筆可供挖掘的巨大財(cái)富，不但可為農(nóng)民群眾核查土地承包信息、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)帶來(lái)便利，還可應(yīng)用于農(nóng)田規(guī)劃與保護(hù)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放等領(lǐng)域。

　　此次承包地確權(quán)登記頒證摸清的底數(shù)、頒發(fā)的證書(shū)，在新的承包期將繼續(xù)有效，成為二輪延包的工作基礎(chǔ)。目前，二輪延包試點(diǎn)工作正在進(jìn)行，為研究制定相關(guān)政策，順利推進(jìn)延包工作積累經(jīng)驗(yàn)。延包中，將充分利用數(shù)據(jù)庫(kù)和信息應(yīng)用平臺(tái)，通過(guò)建立承包合同網(wǎng)簽制度，讓土地承包數(shù)據(jù)能及時(shí)更新。

　　改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。一直以來(lái)，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作面臨著復(fù)雜的國(guó)情農(nóng)情，以及各種潛在的歷史矛盾。要想做好工作，既要積極作為，亦要穩(wěn)妥慎重。雖然目前這項(xiàng)工作已基本完成，但在進(jìn)一步推動(dòng)解決遺留問(wèn)題、化解各類(lèi)矛盾糾紛、做好承包地科學(xué)管理、拓展確權(quán)成果應(yīng)用等方面，依然有著提升空間。深化推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，依然在路上。而隨著這項(xiàng)工作的不斷完善，土地這個(gè)最重要、最基本、最廣泛的生產(chǎn)要素，在鄉(xiāng)村振興中必將釋放出更充沛持久的活力。